生態(tài)保護紅線是維護生態(tài)安全、保障居民生產(chǎn)生活、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。2013年5月，習(xí)近平總書記在主持中央政治局第六次集體學(xué)習(xí)時特別指出，要劃定并嚴(yán)守生態(tài)紅線，構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化推進格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局，黨的十八屆三中全會將劃定生態(tài)保護紅線作為改革生態(tài)環(huán)境保護管理機制的重要手段，原國家環(huán)保部副部長李干杰將“生態(tài)保護紅線”稱為繼“18億畝耕地紅線”后另一條被提到國家層面的“生命線”①，在國家的一系列規(guī)劃、文件及會議中均將生態(tài)保護紅線至于非常重要的位置，并出臺了相應(yīng)的文件加強管理。2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》，并提出京津冀區(qū)域、長江經(jīng)濟帶沿線各省(直轄市)于2017年底前、其他省(自治區(qū)、直轄市)2018年底前、全面2020年前完成生態(tài)保護紅線的劃定。

　　各類規(guī)劃中也非常重視對河湖濕地、森林等生態(tài)空間的保護，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確要求“水源地和水系、基本農(nóng)田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災(zāi)減災(zāi)等內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內(nèi)容”?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出，要合理劃定生態(tài)保護紅線，最近出臺的《省級空間規(guī)劃試點方案》中，也明確要求劃定城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間以及生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等“三區(qū)三線”。由此可見，生態(tài)紅線的劃定將成為城市規(guī)劃工作中的重要內(nèi)容之一。

　　1 生態(tài)保護紅線溯源

　　生態(tài)保護紅線最早可追溯至2011年10月國務(wù)院出臺的《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》(國發(fā)[2011]35號)中，該文件中提出，“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。這是“生態(tài)紅線”一詞首次出現(xiàn)在國家重要文件中。

　　2013年1月，國家環(huán)保部、財政部、發(fā)改委出臺的《關(guān)于加強國家重點生態(tài)功能區(qū)環(huán)境保護和管理的意見》中，再次提出“在國家重要(重點)生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。

　　2013年11月，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中專段提到了劃定生態(tài)保護紅線，這是“生態(tài)保護紅線”作為整體概念首次被提出。

　　2014年4月，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》(自2015年1月1日起施行)提出，“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴(yán)格保護”。生態(tài)保護紅線作為整體名詞首次寫入法律條文，并明確“生態(tài)保護紅線”應(yīng)當(dāng)為國家層面的概念，“生態(tài)保護紅線”的劃定主體為國家。

　　2015年4月，中共中央、國務(wù)院在出臺的《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》中，再次重新明確了“在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”，并“科學(xué)劃定森林、草原、濕地、海洋等領(lǐng)域生態(tài)紅線”。

　　2016年6月，國家發(fā)展改革委等9部委印發(fā)《關(guān)于加強資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》中提出，要“根據(jù)涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)蓄洪水、保護生物多樣性，以及保持自然本底、保障生態(tài)系統(tǒng)完整和穩(wěn)定性等要求，兼顧經(jīng)濟社會發(fā)展需要，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線”。

　　2017年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護紅線的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)，明確提出生態(tài)保護紅線是指“在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域，是保障和維護國家生態(tài)安全的底線和生命線”，包括“ 具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等功能的生態(tài)功能重要區(qū)域，以及水土流失、土地沙化、石漠化、鹽漬化等生態(tài)環(huán)境敏感脆弱區(qū)域 ”。

　　從生態(tài)保護紅線的發(fā)展歷程及國家要求來看，經(jīng)過幾年的發(fā)展，生態(tài)保護紅線從宏觀層面的保護要求逐步發(fā)展到空間范圍的劃定、地塊邊界的落實及管控制度的建立上，并將作為空間管控的一條重要紅線在規(guī)劃中加以落實。

　　從生態(tài)保護紅線的概念及內(nèi)涵來分析，其應(yīng)具有三種屬性，即功能屬性、空間屬性和管理屬性。功能屬性即生態(tài)保護紅線的區(qū)域應(yīng)具有重要水源涵養(yǎng)、生物多樣性維護、水土保持、防風(fēng)固沙、海岸生態(tài)穩(wěn)定等生態(tài)功能?？臻g屬性即生態(tài)保護紅線應(yīng)落實到森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山凍原、無居民海島等生態(tài)空間上，并且其能通過城鄉(xiāng)用地類別加以落實。管理屬性即其作為“ 紅線”具有“ 最低限度”的涵義，是建設(shè)空間和生態(tài)保護空間的分界線，生態(tài)保護紅線應(yīng)作為國土空間開發(fā)的底線加以“保護”，是城鎮(zhèn)發(fā)展的拓展邊界線，生態(tài)紅線內(nèi)部為生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)部門行使管理職能且需要強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域。

　　2生態(tài)保護紅線的空間范圍

　　2.1 生態(tài)保護紅線的空間落實

　　國家出臺的多個文件強調(diào)，生態(tài)保護紅線是在“重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等”范圍內(nèi)劃定，然而，上述范圍未包括城市規(guī)劃實際工作中遇到的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等各類區(qū)域。

　　《關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》指出，國家重點生態(tài)功能區(qū)是需要在國土空間開發(fā)中限制進行大規(guī)模高強度工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，以保持并提高生態(tài)產(chǎn)品供給能力的區(qū)域。結(jié)合《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》、《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》，可以發(fā)現(xiàn)，國家重點生態(tài)功能區(qū)屬于限制開發(fā)區(qū)，分為水源涵養(yǎng)型、水土保持型、防風(fēng)固沙型和生物多樣性維護型等四種類型。《國家重點生態(tài)功能保護區(qū)規(guī)劃綱要》強調(diào)，自然保護區(qū)、世界文化自然遺產(chǎn)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園等特別保護區(qū)域?qū)儆诮归_發(fā)區(qū)(此處的禁止開發(fā)區(qū)為禁止進行工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā))。

　　《全國生態(tài)脆弱區(qū)保護規(guī)劃綱要》明確生態(tài)脆弱區(qū)是指兩種不同類型生態(tài)系統(tǒng)交界過渡區(qū)域，包括水土流失敏感區(qū)、土地沙化敏感區(qū)、石漠化敏感區(qū)、高寒生態(tài)脆弱區(qū)、干旱、半干旱生態(tài)脆弱區(qū)等，全國主要分布在北方干旱半干旱區(qū)、南方丘陵區(qū)、西南山地區(qū)、青藏高原區(qū)及東部沿海水陸交接地區(qū)，主要類型分為東北林草交錯生態(tài)脆弱區(qū)、北方農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)、西北荒漠綠洲交接生態(tài)脆弱區(qū)、南方紅壤丘陵山地生態(tài)脆弱區(qū)、西南巖溶山地石漠化生態(tài)脆弱區(qū)、西南山地農(nóng)牧交錯生態(tài)脆弱區(qū)、青藏高原復(fù)合侵蝕生態(tài)脆弱區(qū)、沿海水陸交接帶生態(tài)脆弱區(qū)等八類。

　　2015年5月，國家環(huán)保部出臺《生態(tài)保護紅線劃定技術(shù)指南》(以下簡稱《指南》)，提出生態(tài)保護紅線主要在以下生態(tài)保護區(qū)域進行劃定，即重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)/脆弱區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、其他。從生態(tài)保護紅線的劃定范圍來看，該《指南》與以上國家及部委出臺的相關(guān)《意見》、《決定》及《環(huán)境保護法》相比多了“禁止開發(fā)區(qū)”及“其他”兩類。從自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、世界文化自然遺產(chǎn)的內(nèi)涵來看，這些區(qū)域具有較高的生態(tài)價值，其應(yīng)作為生態(tài)保護紅線的重要組成部分。

　　綜合以上分析，生態(tài)保護紅線應(yīng)是包括所有特別保護區(qū)域在內(nèi)的、并在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)范圍內(nèi)劃定的必須強制性嚴(yán)格保護的區(qū)域。

　　2.2 生態(tài)保護紅線用地落實

　　在實際規(guī)劃工作中，生態(tài)紅線需要通過具體用地的地類進行落實。根據(jù)《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》(GB50137-2011)，其應(yīng)在非建設(shè)用地類(E類)中進行劃定，即水域、農(nóng)林用地及其他未利用地，但哪些用地需要劃入生態(tài)保護紅線范圍需要進一步討論。

　　江蘇省政府2013年印發(fā)了《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》(蘇政發(fā)〔2013〕113號)，全省共劃定15類(自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)遺跡保護區(qū)、濕地公園、飲用水水源保護區(qū)、海洋特別保護區(qū)、洪水調(diào)蓄區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、重要漁業(yè)水域、重要濕地、清水通道維護區(qū)、生態(tài)公益林、太湖重要保護區(qū)、特殊物種保護區(qū))生態(tài)紅線區(qū)域，為全省各地方的生態(tài)保護紅線劃定奠定了基礎(chǔ)。然而從筆者接觸的生態(tài)紅線區(qū)域的空間分布特征來看，生態(tài)紅線區(qū)域的劃定僅是在現(xiàn)有基礎(chǔ)上做的空間范圍落實，缺乏從較大區(qū)域的生態(tài)安全格局構(gòu)建的考慮，也即缺少生態(tài)安全格局的結(jié)構(gòu)性空間的控制，如維持生態(tài)廊道的生態(tài)空間等。

　　綜上所述，目前的生態(tài)紅線區(qū)域僅僅是生態(tài)保護紅線的基本空間范圍，生態(tài)保護紅線在劃定時，還應(yīng)在已有生態(tài)紅線區(qū)域的基礎(chǔ)上，通過較為詳細(xì)的生物多樣性調(diào)查，摸清動植物的分布特征，并結(jié)合區(qū)域生態(tài)安全格局分析、生態(tài)敏感性評價，將形成生態(tài)安全格局的結(jié)構(gòu)性的生態(tài)綠地、水域等用地的地類納入生態(tài)保護紅線的范圍。

　　3 生態(tài)保護紅線分級管控

　　生態(tài)保護紅線范圍一般面積較大，且作為生態(tài)保護紅線的各類生態(tài)空間具有良好的生態(tài)基礎(chǔ)和自然風(fēng)景，如風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、自然保護區(qū)等，隨著當(dāng)前城鎮(zhèn)居民生活水平的提高，對良好生態(tài)環(huán)境資源的需求較為迫切，因此，生態(tài)保護紅線的管控可以因其生態(tài)功能發(fā)揮的重要程度或生態(tài)脆弱性程度不同，采取有差異管控級別的管控措施。

　　一般生態(tài)保護紅線內(nèi)生態(tài)空間的核心區(qū)、生態(tài)重要性程度較高的地區(qū)或極易遭到破壞的地區(qū)，如自然保護區(qū)的核心區(qū)和緩沖區(qū)、森林公園的生態(tài)保護區(qū)，應(yīng)作為禁止建設(shè)區(qū)(此處的禁止建設(shè)區(qū)為禁止開發(fā)建設(shè))，采取較為嚴(yán)格的管控措施，禁止開發(fā)利用;對于生態(tài)保護紅線內(nèi)生態(tài)空間的實驗區(qū)或生態(tài)敏感性較低的地區(qū)，如風(fēng)景名勝區(qū)核心景區(qū)以外的范圍等，可作為限制開發(fā)區(qū)，在符合生態(tài)環(huán)境容量的前提下通過開發(fā)利用方式、開發(fā)強度、建設(shè)要求等的引導(dǎo)，合理規(guī)范人為活動，為生態(tài)空間利用提供條件，同時發(fā)揮生態(tài)空間的游憩、教育功能，促進對生態(tài)空間的保護。

　　在生態(tài)保護紅線劃定實踐中，由于不同部門對空間資源利用訴求不一致，導(dǎo)致生態(tài)保護紅線中包含其他用地，如生態(tài)保護紅線中包括大量的城市周邊永久基本農(nóng)田，對此類重疊的生態(tài)保護紅線，應(yīng)綜合考慮重疊的用地類別，采用二者中較為嚴(yán)格的管控措施。

　　對于生態(tài)保護紅線中已有的村莊等，對應(yīng)于管控級別采取不同的管控措施。位于禁止建設(shè)區(qū)內(nèi)的，應(yīng)實施逐步搬遷;位于限制建設(shè)區(qū)內(nèi)的，應(yīng)控制村莊的建設(shè)強度，控制農(nóng)業(yè)面源污染，加強環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并對村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展、建筑形式、建筑材料等做出相應(yīng)的引導(dǎo)要求，以保護生態(tài)空間。

　　4 結(jié)語

　　生態(tài)保護紅線對維持國家和區(qū)域生態(tài)安全具有非常重要的作用，在當(dāng)前我國生態(tài)環(huán)境保護形勢日益嚴(yán)峻、生態(tài)空間保護壓力不斷增大的背景下，城鄉(xiāng)規(guī)劃作為謀劃未來發(fā)展且具有法律效力的政策工具，應(yīng)在科學(xué)和系統(tǒng)分析的基礎(chǔ)上，將生態(tài)保護紅線落實到具體空間，充分發(fā)揮在空間資源配置上的重要作用，加強對生態(tài)保護紅線內(nèi)各類生態(tài)空間的保護與管控，保障國家和區(qū)域生態(tài)安全底線。(摘自“江蘇城市規(guī)劃網(wǎng)”)